政策解读

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  殡葬基本公共服务是政府公共服务的重要内容。目前,我国殡葬管理的基本方针是:积极地、有步骤地实行火葬,改革土葬,节约殡葬用地,革除丧葬陋俗,提倡文明节俭办丧事。 2013年12月,中共中央和国务院办公厅印发了《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》。为使殡葬管理的基本方针和中央精神的有效落实,宁夏民政厅及时提请以自治区两办文件出台了实施意见,及时调整思路、强化跟进措施,探索创新推动殡葬领域改革,取得了积极成效。

    一、 宁夏在推动殡葬改革中面临的问题

  随着经济社会的快速发展,社会环境深刻变化,利益诉求日益多元,群众殡葬服务需求日趋多样。在这样的条件下,宁夏在推动殡葬改革中面临一些现实的问题。

  (一)民族区域自治地区殡葬的特殊性。宁夏是回族自治区,各级人民政府的主要领导大多为回族。国家尊重回族等10个信仰伊斯兰教少数民族的丧葬习俗,允许土葬。因此,在以汉族群众为主体其他民族中推行遗体火化,部分回族领导干部从维护民族团结、社会稳定的角度出发,心存顾虑,难度大。

  (二)火葬区范围小且长时间未作调整。宁夏火葬区范围相对较小,于1984年划定,确定银川市(包括永宁县、贺兰县)和固原地区机关所在地——固原县城及城郊为实行火葬的地区。由于历史原因,目前实际执行的火化区仅为银川市城区(含兴庆区、金凤区、西夏区),永宁县、贺兰县、现固原市城区没有执行火化政策,且至今未作调整。

  (三)殡葬服务设施建设分布不平衡。由于殡葬服务设施的不足,群众就近、低成本、环保办理丧事的需求无法满足。目前,除银川市的殡葬设施总体能满足群众丧葬需求外,全区22各县(市、区)中,尚有6个县(区)无公墓服务设施、 8个县(区)没有殡仪服务设施,石嘴山市大武口区已无法划设保障殡葬用地,致使一些群众无序散埋乱葬的问题无法得到根本解决;群众在居民小区随意搭建灵棚举办丧事,扰民情况较为突出;山区殡葬设施建设起步晚,大多数群众仍处于散埋乱葬的无序用地状态,造成土地资源浪费较大,给土地的总体利用开发带来很大弊端。

    二、 合理规划殡葬用地推进殡葬改革

  (一)政府职能转变和地方治理创新互动。由于上述问题和不足的存在,使得强化殡葬基本公共服务,科学规划殡葬用地,不断完善殡葬服务设施,妥善解决好殡、葬、祭问题,显得尤为迫切和十分必要。为解决这些问题,我区打破传统由省级政府通过会议研究,自上而下下达行政命令,分别划定火葬区和土葬改革区做法,变自上而下的行政强制命令为自下而上的自主选择,从而实现政府职能转变和地方治理创新之间的互动,政府职能的转变要以治理创新为前提,通过治理创新来推动职能转变;而治理创新要以政府职能转变为根本手段,在政府职能转变的基础上实现治理创新,也就是:通过要求各地设立殡葬规划用地,采取政府投入和市场化运作相结合的方式,把治理散埋乱葬、节约土地、扩大火葬区范围与满足群众基本丧葬需求有机统一起来,深化殡葬改革。

  (二)搞好顶层设计引领殡葬改革。具体是由各市、县人民政府选定一个或若干个区域作为专门殡葬用地,保障50年的丧葬需求,无地可用、不能保障50年丧葬需求的,倒推市、县人民政府提请自治区划定为火葬区,实行遗体火化骨灰葬,从而达到节约丧葬用地的目的。在划设的殡葬规划用地范围内,坚持5年一个开发周期,办理建设用地审批手续,杜绝将划设的殡葬规划用地一次性全部交给社会力量投资开发建设,从而形成垄断,或者经营不善,导致撤资走人、将“包袱”甩给当地的情况发生。这样,既从长远发展方面保障了群众的丧葬需求、节约土地、有序安葬,更重要的是,将极大地减轻各地在重大工程建设项目中较为沉重的迁坟安置费用负担。主要政策设想的框架内,我们先后多次组织了实地调研、座谈,详细听取了各阶层的意见和建议,着手草拟了《关于进一步推进殡葬改革设立殡葬规划用地的意见》,积极与国土资源厅相关处室积极会商沟通,召开了民政厅、国土资源厅专题联席会议,达成了共识,以双方联合行文报请自治区人民政府研究。8月10日,经自治区政府正式以政府办公厅文件转发全区各地组织实施。

    三、 建立殡葬规划用地使用长效机制

  新出台的自治区《殡葬规划用地意见》,要求各市、县要把殡葬规划用地纳入当地土地利用总体规划和城乡建设规划之中,从设立方法、选址原则、管理体制、开发建设、建设标准和火化区的设立等六个方面明确了设立殡葬规划用地的方法和步骤,要求各地要根据年均人口死亡率(5.07‰)、墓穴标准占地面积和绿化用地、配套公共服务设施用地面积等因素,按照保障50年用地的需求,兼顾回、汉民族葬式葬法,科学评估测算出本行政区殡仪服务和公墓用地总量、除现有公墓用地量外需要增加的用地量。殡葬规划用地一经设立,未经批准不得擅自改变用途。设区的市辖区不单独设立殡葬规划用地,统一纳入所在市规划中。并明确规定:在2015年年底前不能按要求完成预留设立殡葬规划用地或现有公墓预留土地不足、不能保障各族群众土葬用地需求的地区,须及时做出设立火葬区的规划,以当地政府名义提出设立火化区的申请,报自治区批准后执行。

  多年来,殡葬法制建设相对滞后已经成为制约殡葬事业发展、影响殡葬改革进程的一个瓶颈。同时,公共财政在殡葬服务设施方面投入的不足,导致了宁夏各地殡葬服务设施的分布不均衡。加之,2008年民政部等国家八部委《关于进一步规范和加强公墓建设管理的通知》下发后,对于地处西北、社会经济条件相对不发达的宁夏来说,建设殡葬服务设施,首要问题是土地使用权的合法取得变得更加困难。

  从保障群众基本殡葬需求、节约殡葬用地的目标出发,我们就殡葬服务设施用地问题与国土资源厅多次沟通交流,并得到了积极的支持,从而使我们的工作设想得以推进实施。由此我们得出一个启示:加强部门间的沟通、协调、交流,是推动行业管理创新的重要手段。

 

  宁夏回族自治区民政厅

  2015年1月28日

 

 

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